陳靖：秸稈禁燒快十年，基層付出了什么成本？

好羨慕這個大佬 · 發(fā)表于 2023-4-11 16:04:29

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本帖最后由好羨慕這個大佬于 2023-4-11 16:13 編輯

當前，秸稈禁燒工作已經(jīng)成為地方政府的負擔。

一些地方將秸稈禁燒工作提升到空前的政治高度，要求基層提高政治站位，要求“不點一把火，不冒一處煙”，為此各級政府部門也付出了相當大的行政成本，特別是在最基層，鄉(xiāng)村面臨著極大的行政成本壓力，面對著嚴酷的考核壓力，也經(jīng)受著沉重的身心壓力。

筆者在2013年6月份在皖北T鎮(zhèn)調研時，正趕上當?shù)貓?zhí)行秸稈焚燒政策的第一年，地方上為了堅決執(zhí)行禁燒任務，動員了幾乎整個行政體制的力量，縣轄區(qū)內各單位都抽調了力量去包村，鄉(xiāng)村兩級干部全員上崗，甚至學校老師也被抽調去地頭蹲守，筆者也被動員去蹲守了幾天。

縣鄉(xiāng)村三級組成禁燒工作隊，在地頭搭帳篷，24小時輪流看守，看到農(nóng)民往地頭走就小心尾隨，一看到有放火的苗頭就大喝一聲撲上去，一時間搞得農(nóng)民不知所措。雖是耗費如此人力物力去嚴防死守，當季也沒有實現(xiàn)“零火點”，反而抓了不少農(nóng)民，當?shù)嘏沙鏊词厮藵M為患。

這十年來，秸稈禁燒已經(jīng)成為了基層工作的“硬”任務，許多地方嚴格執(zhí)行焚燒禁令，秸稈禁燒任務一刀切下來，各個地方就都不許焚燒了。農(nóng)民沒有積極性搞禁燒，任務壓力就自然只有基層干部來承擔了�，F(xiàn)在只要問問基層的干部群眾，提起秸稈禁燒都是唉聲嘆氣。當前基層的秸稈禁燒、秸稈綜合利用乃至大氣污染防治，依靠著一種高能耗的體制來維持。

一、秸稈禁燒效果好不好？

秸稈還田，看上去很美，但這就要能夠實現(xiàn)深翻的大型農(nóng)機，且不說地方農(nóng)機市場能否提供如此規(guī)模的服務，農(nóng)民能否承擔起這樣的耕作成本。

如筆者調研的皖北T鎮(zhèn)屬黃淮海平原地區(qū)，一年兩熟，午季麥收之后只有10天左右的農(nóng)忙期就要把玉米種下去，秋季后又只有不到兩周時間種小麥，農(nóng)民只好一燒了之。

T鎮(zhèn)為了好推行禁燒，當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村局出資金購置了一批滅茬機、打捆機和可深翻的旋耕機。T鎮(zhèn)就分到了5臺滅茬機，為了將麥茬降到15cm以下，鄉(xiāng)村干部必須全程緊跟著農(nóng)機手，降低他們作業(yè)的茬口�？墒蔷退阏鍪郑�5臺滅茬機也不能保證在10天內干完全鎮(zhèn)的活，農(nóng)民眼巴巴地等著政府把一套程序干完才能秋播。

根據(jù)2013年調研數(shù)據(jù)，因為增加了滅茬、打捆和深翻的程序，畝均成本增加了至少50元。2022年在河南中部某縣調研中發(fā)現(xiàn)，為了實行秸稈禁燒工作，地方政府要求農(nóng)機手在收割機上加裝秸稈粉碎裝置，收割一畝小麥從原來的50~60元增加到75~85元，每畝地收割成本增加20元，群眾當然有意見。

秸稈還田，是否能增加土壤肥力？理論上固然沒錯，但這肥力提升是個漫長的過程。秸稈粉碎還田也存在著弊端，一些地方由于秸稈在土壤里發(fā)酵時間過長，播種時間會相應被延后，影響了當?shù)氐霓r(nóng)作秩序。秸稈也會影響作物出苗率，造成作物生長進度不一致、作物減產(chǎn)等問題。

筆者2016年秋在蘇北某縣調研時，當?shù)厍耙荒晷列量嗫鄬崿F(xiàn)了禁燒和還田，但連綿的雨水下下來，剛被還田的秸稈經(jīng)過長期浸泡導致酸性增加、病菌叢生，嚴重影響了下季作物，所以農(nóng)民說秸稈還田越多，種田花費越高。秸稈短時期很難降解，自然腐爛的過程中增加了病蟲害風險，農(nóng)民不得不使用更多的殺蟲劑、殺菌劑、除草劑，投入的成本更高。對農(nóng)民而言，還不如一把火燒了了事。

秸稈能否再資源利用？當然可以，但這應由市場決定。

目前秸稈綜合利用的方式主要是飼料化和能源化，但各地究竟能實現(xiàn)多大比例的再利用呢？近期筆者團隊在安徽南部某縣調研中測算，該縣每年產(chǎn)出7萬噸的稻草，綜合利用只有1萬噸。目前沒有利用的秸稈，有80%都是堆在地頭，燒又不敢燒，只好等待地方政府想辦法來秸稈還田。

另外一個是，禁燒工作給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了額外的交易成本。想要實現(xiàn)秸稈再利用，要實現(xiàn)從田間收集到工廠加工的中間十分繁瑣，他們測算了一下，一噸秸稈從田間到工廠大概需要的費用是380元/噸，包括人力、車費等等。

市場沒有積極性，地方政府就花錢補貼企業(yè)干。如皖南某縣搞秸稈綜合利用，省里面給的補貼是每畝60塊錢，這點工作經(jīng)費肯定是遠遠不夠的，縣里面拿了200萬的財政補貼企業(yè)搞秸稈回收。

當?shù)刈罡邩藴适钦a貼補到190元/噸，秸稈利用企業(yè)自己成本200元/噸，完成秸稈綜合利用的總成本達到每噸390塊錢。企業(yè)表示，如果財政不補貼這么多，秸稈綜合利用的廠就不收了，因為不劃算。

但即便是花了補貼來干，當?shù)叵胪ㄟ^市場手段完成到今年消化1萬噸的目標，事實上也存在困難。

二、基層怎么應對秸稈禁燒工作

除了財政支出壓力大，對執(zhí)行這項工作的基層干部來說，最大的壓力是“心累”“不知道什么時候是個頭”。

為了傳導工作壓力，很多地方都制定了嚴格的獎懲機制，動不動就“打贏秸稈禁燒攻堅戰(zhàn)”，一旦攻堅戰(zhàn)體制運行起來，似乎就不用考慮成本了。相配套的監(jiān)督考核體制建立起來，似乎解決了責任問題，基層就有辦法完成禁燒任務了。

2013年的時候還能動員整個行政體系去蹲守，現(xiàn)在付不起這么高的動員成本了，任務就是接壓給基層去干�，F(xiàn)在手段更科學了，上級部門能動用的技術手段越來越多，責任越壓越實，督查考核越來越硬，基層卻越來越頭疼了。

如皖北某市借助國家、省衛(wèi)星遙感監(jiān)測信息，采取無人機航拍、重點區(qū)域視頻監(jiān)控、鐵塔高點監(jiān)控、計算機技術等先進手段，構建了“天地人機”四位一體焚燒秸稈動態(tài)監(jiān)測監(jiān)控格局。

有的地方搞排名，如筆者調研豫南某縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依照派出人數(shù)、火點數(shù)排名，末位罰款20萬元，首位獎勵20萬元，縣級一分不花就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)增了壓。

有的地方讓基層預交禁燒工作保證金，如果沒有發(fā)生焚燒火點，才會返回保證金。而更慣常的做法是直接一票否決，從快從重、頂格處分基層干部。

近日黑龍江省生態(tài)環(huán)境廳召開新聞發(fā)布會上通報，2022年11月1日至12月15日間因秸稈禁燒管控不力，黑龍江省414名黨政干部被問責，拘留焚燒秸稈人員83人，罰款金額1.87億元。筆者了解到，黑龍江某縣在2022年就因有火點處分了五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。

黑龍江大田作物為主，燒秸稈是必須，因為作物收割后天氣很快轉冷，微生物活動強度弱，秸稈也不容易腐爛。秋季禁燒抓得緊，農(nóng)民就等著現(xiàn)在快播種了再燒。以前是農(nóng)時時間監(jiān)測，一個火點罰鄉(xiāng)鎮(zhèn)200塊，后來是全年度全天候監(jiān)測，有火點就壓回基層去解決，如果某縣火點過多的話，省自然資源廳直接約談主管副縣長。

無論這么先進的技術系統(tǒng)，最后還要靠人去落實工作，而到了鄉(xiāng)村兩級，就不得不耗費大量人力物力去嚴防死守。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱怨，基層又沒技術力量，又沒消防設施，只能靠人力去嚴防；而很多時候和老百姓鬧了矛盾，又會因穩(wěn)定問題被懲罰。農(nóng)民群眾罵，縣里水泥工業(yè)那么多，有排放煙氣的大煙囪，我燒一點秸稈就不行？一些基層干部感嘆，政府花了錢，基層受了累，農(nóng)民加了負擔，結果大家都不滿意。

完不成上級的政治任務得受處分，要想完成任務就得和農(nóng)民群眾鬧矛盾，兩頭要受夾板氣，逼得基層干部不得不想起“邪招”。

比如，反正要起火點要處分干部，不如全鎮(zhèn)統(tǒng)一時間燒，再派干部下去統(tǒng)一點火；比如，有的鎮(zhèn)聰明，跑去把檢測配備拔了說檢修，然后讓鄉(xiāng)村干部動員燒，燒到下午三點又統(tǒng)一滅火，這樣就不被檢測記錄到；比如，之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)有禁燒工作排名，幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)跑到別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)放第一把火。

可以說，處在基層的干部群眾對秸稈禁燒深惡痛絕，熱切盼望放開禁燒。

當然，不是說一下子就放開，是否可以試點，限定區(qū)域、限定時間焚燒，逐次有序放開？畢竟這樣高能耗的禁燒體制越試圖維持，基層付出的成本就越高。秸稈焚燒要注意因地制宜，在一些病蟲草害發(fā)生重的地區(qū)、輪作銜接緊張的地區(qū)，一些對焚燒危害較小的地區(qū)，是否可以逐步放開，允許定期、定量、集中焚燒秸稈，以適當提高土壤肥力？

前些年網(wǎng)絡上流行一句話，“哪有什么歲月靜好，不過是有人替你負重前行”。美麗的藍天和清潔的空氣重要嗎？當然重要，但總要回頭看看，我們?yōu)榇烁冻隽硕嗌俪杀荆惨阋凰悖F(xiàn)在基層還能否支付得起這個成本。

兩害相權取其輕，是否到了給這項任務做減法的時候了？

作者：陳靖西北農(nóng)林科技大學人文社會發(fā)展學院副教授

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